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让社区成为国家公园的保护者和受益方

中国林牧渔业经济新闻网 http://www.forestry.gov.cn/2019-09-24来源:光明日报
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祁连山国家公园生态牧场的工作人员在给游客送餐  新华社发
 

湖北神农顶管护中心的巡护员穿行在高山草甸  陈勇摄 光明图片/视觉中国

  

  社区是开展国家公园建设必须协调处理好的一个重要课题。美国、加拿大、澳大利亚等国家在建立国家公园时,都有大片的荒野和无人区,国家公园内人口很少,社区矛盾并不突出;我国人口众多,国家公园(试点)等自然保护地基本都分布有或多或少的居民,社区与国家公园如何协调发展便成为迫切需要解决的问题。
  笔者认为,在守护自然生态的同时,重视社区问题,关注社区发展,科学分析社区实际,因地制宜精准施策,才能真正实现人与自然的和谐共生。
  社区在国家公园内“大分散、小集中”
  据调查统计结果,截至2014年年底,全国1657个已界定边界范围的自然保护区内共分布有居民1256万人。据目前的国家公园规划,面积为1.46万平方公里的东北虎豹国家公园内及周边有居民7.5万多人,即使是地广人稀的青海三江源国家公园也有6.46万牧业人口。与此同时,我国幅员辽阔,自然地理条件和社区情况差异巨大:西部有大面积的荒野,但社区贫困;东部生物多样性丰富,但人口稠密;北方国有土地多,但自然条件差;南方自然条件好,但集体土地比例大。
  在我国,国家公园内的原住民一部分以集镇和行政村的形式聚集,更多的则是不规则分布在国家公园内的自然村落,还有一些游牧民的冬窝子或夏季牧场的临时帐篷,呈现出“大分散、小集中”的特点。
  社区与国家公园之间紧密依存
  地理依存是指社区的空间分布与国家公园的关系,既包括国家公园范围内的社区,也辐射到国家公园周边的社区。
  地理依存决定经济依存,也决定了社区不可避免地要利用国家公园内的自然资源,包括林木、野生动物、非木材林产品资源、土地等。例如,神农架国家公园内及周边的社区共有居民8047户、20325人,长期以来主要依靠该区域的生物资源作为生活来源,狩猎、林木采伐、采药、放牧、采集薪材等传统生活方式一直延续下来。如今,随着社会的发展和改革开放浪潮的冲击,国家公园内社区的青壮年大多外出打工,常住人口逐年减少,对国家公园内土地、生物资源的依赖程度也随之降低,但国家公园内及周边的社区对当地自然资源的影响仍然较大。
  地理依存必然产生文化依存。社区居民长期生活在特定地域中,与环境融合,产生了独特的民俗风情与文化传统,体现在饮食、方言、习俗、民间建筑、仪式等方面。例如,神农架国家公园区域不仅是神农文化的发源地,也是秦汉文化、楚文化、商文化、巴蜀文化的交汇地,既保留了明显的原始古老文化痕迹,又具有浓厚的山林地域风貌,形成了独具特色的高山原生态文化——这是社区居民在神农架这一特定地理空间内的生产生活方式的表达和载体,是国家公园不可或缺的重要组成部分,也是社区与国家公园文化依存关系的体现。
  社区与国家公园在地理、经济和文化方面的依存关系,产生了独具特色的自然资源保护和利用方式。只有深刻认识到社区与国家公园之间的这些依存关系,才能制定针对性强、操作可行、创新灵活的社区管理措施,才能在国家公园的保护管理中充分发挥社区居民的作用,引导社区建立与国家公园保护目标相一致的绿色发展方式和生活方式,实现国家公园保护与社区发展的统一。
  让社区成为共建国家公园的伙伴
  国家公园要求实行最严格的保护,自然保护地相关法律法规和部门规章也不同程度地限制当地居民对资源的利用以及部分传统生产生活方式的延续,因此,生态保护与社区发展的矛盾日趋突出。如何界定自然资源产权与使用权的关系、协调处理好自然保护与社区发展的矛盾,是国家公园建设的重点与难点。为此,建议采取以下几方面措施:
  一是科学制定规划,缓解保护与利用的矛盾。对于保护价值低的人口密集区以及社区民生设施,建议对国家公园进行区划调整;对于规模不大的“大分散、小集中”行政村、自然村、游牧部落和零散居民点,尤其是生存条件恶劣、地质灾害频发的区域,建议进行生态搬迁;对于承载着历史变迁、积淀着深厚的地方文化,具有很高的历史、文化、科学和旅游价值的自然村落,或具有民族文化特色需要保护的文化设施和文化活动,应该保留保护;对于一般控制区的居民,允许建设必要的、适当的生产生活设施,但必须严格控制其发展规模,禁止外来人口迁入;对零星分布、保护影响小、确实无法退出的核心保护区内的自然村落和零散居民点(如空心村等),建议控制转换、引导搬迁,避免村镇聚落空间扩展。
  二是开展特许经营,发展绿色产业,建立入口特色小镇。依托国家公园景观等资源,可持续性和尽量非消耗性地利用一般控制区和周边资源,非损伤性地获取经济效益,发展绿色产业,造福当地百姓。国家公园在经营者选择、经营项目工作人员聘用、资金回馈等方面要给予社区一定倾斜,并尽量把经济收益留在当地,使国家公园的保护成效与社区居民的收益挂钩。此外,在国家公园外围入口处,在不影响保护目标的前提下,可以考虑规划建设特色小镇,承接园内的搬迁人口,聚集发展要素开展特色旅游活动,以缓解园内人口的生产生活压力。
  三是强化社区参与,实现全面共治、全民共享。国家公园内的社区既承担着生态保护的使命,又面临社区发展的需求,从国际经验和国内实际来看,设置公益岗位是社区参与国家公园建设、保护并从中受益的重要方式。国家公园内的社区一般以传统的农业型社区为主,产业发展相对滞后、收入渠道窄、收入水平低,完全可以将公益岗位设置与扶贫脱贫事业结合起来通盘考虑。此外,还可组织社区为国家公园的生态修复、环境卫生提升、景区服务等提供服务,在参与国家公园建设和经营活动中增加收入,并培养对国家公园的亲近感和归属感。
  总之,在国家公园的建设与保护过程中,应该科学规划、合理分区,实行差别化的政策和管理措施,把社区居民视为共建伙伴,注重社区和民生建设,从而实现“生态美、百姓富”的双赢目标。(作者:唐芳林,系国家林业和草原局国家公园管理办公室副主任)

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